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大變局下網絡空間治理的大國博弈
2020-06-10 08:32:00

本文發表于《全球傳媒學刊》第7卷第1期,2020年3月

  大變局下網絡空間治理的大國博弈

  郎平

  當今世界正在經歷百年未有之大變局,其最顯著的特征是大國力量對比發生深刻變化以及由此而引致的利益與權力的博弈。信息技術革命既是當前大變局產生的重要驅動力,也是大變局中大國博弈的重要載體和工具。本文首先從大變局的時代背景入手,探討國家在網絡時代面臨的挑戰;接下來從歷史的視角出發,分析網絡空間中日漸增長的地緣政治因素;最后聚焦于網絡空間的大國博弈態勢,研判未來網絡空間國際治理的大勢。

  一、大變局、網絡空間與地緣政治

  透視和把握百年未有之大變局應將其放置在歷史的長河中考量,不僅看到現象,更應把握本質。張宇燕(2019)在《理解百年未有之大變局》一文中提出了理解百年變局的八個維度,即大國實力對比變化、科技進步影響深遠并伴隨眾多不確定性、民眾權利意識普遍覺醒、人口結構改變、國際貨幣體系演化、多邊體系瓦解與重建、美國內部制度頹勢顯露和中美博弈加劇??梢钥闯?以信通技術為引領的科技革命既是大變局不斷深化演變的一個考察維度,也是導致大國實力變化、民眾權利意識覺醒、國際貨幣體系演化以及全球多邊體系重構的重要驅動力,而在日益加劇的中美戰略競爭中,網絡空間也必然會成為大國博弈的重要載體。

  一般語境下,大變局通常會有三層含義:一是新的變化;二是新變化帶來的不確定性;三是新變化的影響十分深遠。在網絡時代,互聯網、大數據、人工智能、物聯網、云計算等信息通信技術突飛猛進,催生了新的數字經濟形態,數據化、智能化、平臺化、生態化等特征深度重塑了經濟社會形態,引發了數字經濟治理的根本變革(中國信通院,2019)。在國際治理層面,網絡時代大變局所帶來的新變化是新的治理領域出現的同時,原有的治理議題也表現出了新的形式;不確定性則源于信息通信技術發展前景的不確定性,未知的挑戰和風險亟須建立新的國際規則和行為規范;新變化的影響則在于它不僅改變了傳統的國家政治生態,而且會加速大國力量的此消彼長,重塑國際規則和國際秩序。

  國家是現代政治學的基石,也是國際關系中的主要行為體,但在網絡時代,虛擬空間與現實空間深度融合,它對傳統的國家政治生態帶來了深遠的影響。美國學者曼紐爾·卡斯特(2018)認為,“盡管文化基礎和社會架構不同,但基于數字技術的互聯網已經將全球社會重新編織為一個新網絡”。從外部環境看,網絡空間成為國家權力新的來源。具體表現為:第一,隨著人們對互聯網的依賴程度越來越高,海量的數據和信息成為新的權力來源,掌控這些數據的社交媒體平臺憑借算法和人物畫像等技術,具備了塑造社會行為和觀念的能力,將傳統上被國家政府所壟斷的公權力“私有化”;第二,憑借信息在網絡的快速和便捷傳播,社會組織具備了無需組織核心即可快速實施集體行動的能力,這種行動模式在2019年下半年的香港修例風波中表現得尤為突出,這種圍繞統一目標、進行松散協作的在線行動模式也被稱作“自組治理”模式(Benkler,2012);第三,網絡化的扁平結構并不必然帶來權力的去中心化,而是會形成新的權力中心,這取決于掌控網絡節點的行為體本身的實力,特別是其能夠“促成最大數量的、有價值的連接以及導向共同的政治、經濟和社會目標的能力”,有學者將其歸結為“個體和團體運用軟實力”的能力(Slaughter,2004,p.283)。

  從地緣政治的視角來看,網絡空間對國家政治生態的挑戰主要體現在以下幾個方面。首先,傳統的國家地理邊界在網絡空間不復存在,以地理邊界劃分為基礎的主權原則面臨著如何適用的挑戰。從物理層來看,國家對網絡空間物理層的主權權利是與現實空間主權權利最為接近的,作為網絡空間的“骨骼”,基礎設施是現實空間有形存在的,其管轄權劃分也相對明確;邏輯層則是無形的、不可見的,邏輯層的技術標準和域名地址分配(國家或地區域名除外)由全球技術社群和互聯網社群負責制定,在全球統一實施,這個層面不屬于任何一個國家的主權管轄范圍;國際爭議則主要體現在內容層,作為一個開放的全球系統,它沒有物理的國界和地域限制,用戶可以以匿名的方式將信息在瞬時從一個終端發送至另一個終端,打破了傳統意義上的地理疆域,同時也動搖了基于領土的民族國家合法性(郎平,2019)。其次,互聯網打破了國家對軍事力量的壟斷,并在很大程度上改變了傳統的戰爭形態。按照馬克斯·韋伯(2019)的定義,國家是“這樣一個人類團體,它在一定疆域內成功地宣布了對正當使用暴力的壟斷權”,其他任何團體或個人只有經過國家許可才擁有使用暴力的權力。然而,在網絡空間,所有現實空間的人和事物都可以被信息化或者數字化,作為網絡武器的軟件是無形的,網絡武器的生產者可以同時是使用者且很難進行軍用和民用的區分,因而網絡武器的使用門檻大大降低,網絡購買和快速傳遞也會加大其擴散的范圍,無論是作為個人的黑客還是有組織的犯罪或恐怖分子都可以在網絡空間發起暴力行動,甚至是對國家發起網絡戰。網絡攻擊不需要派遣地面人員,不必出現流血沖突和人員傷亡,信息控制和無人機等自主作戰已經成為未來新的戰爭形態。

  最后,網絡空間打破了國家對社會元素的壟斷,實現了政治權力的再分配。在數字時代,國家不再是唯一具有巨大權力的社會組織,無論是在商業、媒體、社會、戰爭和外交領域,其權力均在不同程度上被削弱或者轉移。美國哈佛大學Christensen et al.(2006)據此提出了“破壞性創新理論”,他認為在多個核心領域,匿名性和加密數字貨幣等基于網絡和數字技術的“破壞性創新者”正在挑戰國家以及國家間組織曾經掌控的功能,其影響正在向更廣泛的人群擴散,而國家正在失去其作為“集體行動的最佳機制”的地位。特別是社交媒體平臺正集聚了越來越多的線上社交活動以及由此產生的信息,一方面,國家正面臨著與日俱增的基于互聯網“公民不服從行動”的風險;另一方面,傳統上被電視和紙質媒體掌控的輿論權力壟斷也正在被由私營資本控制的互聯網平臺所打破。

  二、地緣政治進入網絡空間國際治理

  當網絡空間對傳統國家政治生態的影響力和挑戰愈來愈大,地緣政治進入網絡空間國際治理領域也就成為歷史必然。雖然網絡空間作為一項全球治理議題始于2003年的聯合國信息社會世界峰會,但此時并沒有進入國家戰略層面。從地緣政治的視角來看,網絡安全問題真正開始被大國重視并進入高級政治領域,經歷了一個認知改變的漸進過程。

  首先是發生于2011年的“阿拉伯之春”。從2011年初開始,從突尼斯開始,中東北非的示威狂潮迅速蔓延到埃及、利比亞、也門、敘利亞等多個國家。在政治對抗、暴力沖突乃至國際干預下的內戰中,有些國家發生了政權更迭,有些國家危機重重,動蕩不止。這些國家發生的政局動蕩,固然源于經濟全球化背景下暴露的民生危機,以及政府腐敗、社會不公和兩極分化所激起的廣大民眾對民主與平等的追求,但互聯網的作用的確不可小覷(郎平,2012)。突尼斯、埃及等國家的動亂,動員令都是通過互聯網和微博網站發布和傳播的,推特、臉書等社交媒體“功不可沒”,可以說沒有互聯網,這場騷亂可能不會蔓延得如此快速。這也是互聯網作為一種新型的傳播平臺,首次在重大的國際政治和安全事件中亮相,同時也讓很多國家意識到網絡媒體在傳播中的巨大效力和影響力。

  2012年,美歐與中俄在國際電信聯盟召開的國際電信世界大會上,圍繞國際電信規則的修改而分庭抗禮,形成兩大陣營對抗的局勢。中俄等國支持修訂后的《國際電信規則》,該規則給予所有國家平等接觸國際電信業務的權利以及攔截垃圾郵件的能力,但美國和歐盟等發達國家反對國際電信聯盟在互聯網治理中發揮更大的作用,認為這會賦予政府干預網絡空間的權力。自“冷戰”結束之后,這是國際社會首次在一個全球治理問題上出現兩大陣營的分裂。值得一提的是,美國政府在這一年承認參與開發了蠕蟲病毒等網絡武器,參與了針對伊朗核設施的“奧運行動”;美國政府開始指責中國和俄羅斯通過網絡竊密開展不正當的商業競爭。2012年也因此被一些學者看作是網絡空間國際秩序之爭的“元年”(Segal,2016),網絡空間終究不可避免地成為大國博弈的“新戰場”。

  2013年,有兩件與網絡安全有關的事件投射在大國關系的水面上,激起千層浪,令本就不平靜的波濤更加暗流洶涌,標志著網絡安全作為一項重要的外交議題進入大國間政治的視野。第一件事是2013年2月18日,據美國《紐約時報》報道,一家總部位于弗吉尼亞的美國電腦網絡安全公司Mandiant公布了一份長達60頁的報告稱,他們相信中國軍隊是近年來美國發生的一系列高層黑客攻擊的幕后操縱者。該報告稱,中國黑客組織長期以來有目的、有系統地盜取至少141個組織和公司的驚人數據資料,從事網絡間諜活動?!都~約時報》文章引用美國一名資深國防官員的話說,“冷戰”期間美國與蘇聯圍繞核武指揮中心問題而較量,而今天令美國擔心的是來自上海的電腦攻擊……美國處于一種與中國的不對稱的網絡戰爭中(Sanger et al.,2013)。這份報告瞬間點燃了美國輿論對中國黑客多年積怨的“火藥桶”,將網絡安全問題直接擺在了兩國首腦會晤的談判桌上。

  第二件事則是令全世界轟動的愛德華·斯諾登泄密事件。2013年6月,英國《衛報》和美國《華盛頓郵報》先后公開曝光了美國政府多個秘密情報監視項目,其中包括所謂的“棱鏡”(PRISM)項目,后者顯示美國政府一直在對全球主要國家進行網絡監控,將美國置于頗為尷尬的境地,也使美國與俄羅斯、歐盟、拉美的關系均受到不同程度的沖擊。由于俄羅斯允許斯諾登在俄羅斯避難,許多美國議員認為,俄羅斯此舉是對美俄關系的嚴重打擊。南卡羅來納州共和黨參議員格雷厄姆(Lindsey Graham)將此事件歸結為“改變游戲格局的事件”,亞利桑那州共和黨參議員麥凱恩(John McCain)認為,美國應當徹底反思與俄羅斯的關系,加快歐洲導彈防御計劃的進程,推進北約東擴(Nissenbaum &Aylward,2013)??梢哉f,斯諾登事件對網絡空間大國關系的影響尤為深遠,它一方面導致了美國商務部在2014年宣布將移交對IANA 的監管權,以平息國際社會對美國政府的不滿;另一方面也可視為歐盟對數據保護和個人隱私問題關注的起始點,從而成就了如今歐美之間的《隱私盾協議》以及歐盟的GDPR規則,在很大程度上影響到當前的全球數據治理議程。

  2014年,中美在網絡問題上的摩擦和沖突終于積累到了一個爆發點。早在2010年,美國國務卿希拉里就為谷歌公司退出中國市場指責中國有?;ヂ摼W自由的精神,這也是互聯網議題首次進入兩國政府外交的層面。2014年5月,美國司法部以網絡竊密為由對五名中國軍官提出起訴,并在聯邦調查局網站上發布了“通緝令”,直接導致兩國關系陷入低谷;此后,中美在網絡竊密問題上多次交鋒,直到2015年9月,中國國家主席習近平對美國進行國事訪問,就網絡空間安全達成6項共識,雙方還同意建立兩國打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制。① 然而,網絡竊密問題并沒有就此解決,受到美國國內政治及全球政治經濟形勢的影響,2017年特朗普就任美國總統之后,網絡空間議題在中美關系中的地位不降反升,成為中美在經貿、安全和戰略層面博弈的一個重要抓手。

  從發展趨勢看,網絡空間正在成為大國博弈的重要領域和重要工具。首先,網絡空間帶來了許多新的議題,例如網絡攻擊、假新聞、數據跨境流動等,亟須制定新的國際規則加以規范和約束,而傳統的安全議題在網絡空間有了新的形式,例如有組織犯罪、恐怖主義等,也需要探索新的模式加以應對;其次,網絡空間與現實空間深度融合,網絡空間的利益目標與國家的整體戰略密不可分,前者往往是后者不可分割的重要組成部分,而網絡議題也會同時具有安全、發展、戰略等方面的屬性,中美關系中的網絡竊密問題就是如此;最后,信息科技競爭已經成為大國競爭的重要焦點,圍繞5G、人工智能等新技術標準和技術創新的競爭已經白熱化,特別體現在中美關系中,它正成為兩國全面競爭的沖突匯聚點,事關兩國綜合國力比拼的走勢。由此判斷,地緣政治因素在網絡空間國際治理中的作用將會急劇擴大,從高級政治領域向低級政治領域擴展,即便是邏輯層的ICANN也難以避免地會受到地緣政治因素的影響。

  三、網絡空間的大國博弈

  當網絡空間逐漸成為大國博弈的主戰場和重要工具,大國圍繞網絡空間國際規則制定和國際秩序建立的競爭與沖突將更趨白熱化,其中既體現在價值觀的對立,也表現為制度平臺的選擇和規則制定的討價還價。下面,將從中美、美俄、中俄以及中歐這四對雙邊關系來探討這幾大政治力量在網絡空間的競爭與合作態勢。

  (一) 中美關系:全面競爭

  網絡空間的互動是中美關系的重要內容。網絡空間具有虛擬屬性,與現實空間不能完全映射,但它不會脫離兩國戰略博弈的大框架。特別是隨著互聯網時代的到來,網絡空間的內涵和外延不斷擴展并與現實空間加速融合,中美未來的競爭與博弈將聚焦于網絡空間,網絡空間的戰略意義尤為凸顯。但同樣,中美網絡關系也不可能僅表現為競爭的一面,而是會出現競爭與合作并存的態勢,只不過競爭的態勢在近幾年會愈發突出,具體而言,它表現為以下幾個方面:

  1.價值觀和意識形態的競爭

  價值觀是構建國際秩序的核心要素之一,在價值觀基礎上形成的意識形態之爭始終貫穿于中美關系的起伏變化中。在互聯網治理的問題上,美國堅持的是自由、民主、平等、開放的價值觀,反映在政策上則是反對政府的過多干預,主張采用由下至上、共識驅動的多利益相關方治理模式,極力推動信息和數據的自由流動,反對政府對互聯網內容的管制等;中國則更傾向于多邊與多方相互補充的共治理念,強調網絡主權,主張政府發揮更大的作用,認為互聯網信息和數據的流動應在確保安全的基礎上,實現有管理的有序流動。歸根結底,中美價值觀和意識形態的形成固然與兩國的文化差異有關,但更根本的原因在于兩國在網絡空間實力的差距以及由此而產生的不同利益訴求。

  2. 信息通信技術的競爭

  科技作為第一生產力,歷來是大國綜合實力競爭和博弈的焦點。作為當今世界唯一的超級大國,美國當下的核心利益訴求是確保美國在科技、經濟和軍事方面的絕對優先優勢,而中國作為世界第二大經濟體,必然成為美國瞄準的首要競爭對手。在經濟全球化和信息革命的背景下,5G、人工智能等前沿技術的布局和發展水平均已成為中美競爭的戰場。美國政府聯合其盟國如澳大利亞、加拿大和新西蘭等國,以“中國硬件會帶來潛在國家安全風險”為由將華為排除在西方5G網絡的設備供應商之外,特朗普更是聲稱美國將跳過5G直接研發6G技術,就是為了阻擋中國企業在5G領域的優勢。人工智能領域也是如此,2019年2月11日,特朗普簽署了“維護美國人工智能領導地位”的行政命令,正式啟動美國國家層面的人工智能計劃;次日,美國國防部發布《人工智能戰略》,將加快人工智能在美國軍事安全領域的應用。從產業競爭到軍事安全,中美在人工智能等技術領域的競爭將日趨激烈。

  3. 數字經濟和貿易規則的競爭

  在大國無戰爭的核時代,一國的經濟實力成為大國綜合國力博弈的重要內容。過去數十年間,中國作為新興大國迅速崛起,對美國的經濟競爭力構成了很大的挑戰,如何確保美國企業的國際競爭力成為美國對華經貿政策調整的重頭戲。2018年以來,美國政府以加征懲罰性關稅為手段對華發起貿易戰,兩國貿易爭端不斷升級;2019年5月10日,美方宣布對2000億美元中國輸美商品加征的關稅從10%上調至25%,中方隨后采取了反制措施,中美貿易談判再度陷入僵局。無論兩國經貿摩擦以何種方式得到解決或長期化,美國的目的都是要在諸多結構性問題上與中國達成新的制度安排,并且著眼于全球范圍內數字經貿規則(在世界貿易組織框架內)的重塑。2019年6月在日本舉行的G20峰會上,中美之間就數據跨境流動的國際規則進行了進一步交鋒。

  4. 網絡空間國際安全規則的競爭

  網絡安全是受大國地緣政治影響最為直接的領域,而不斷惡化的網絡空間生態也為網絡空間國際安全規則的制定增添了迫切性。美國及其領導的北約組織開展了多次大規模網絡軍事演習,數據泄露濫用、社交媒體假新聞等一般性的網絡沖突日益擴散,網絡空間的安全形勢異常嚴峻。美國作為網絡空間的頭號強國,更是提出了“先發制人”“向前威懾”和“主動進攻”的攻擊性網絡安全戰略。與美國不同,中國始終反對網絡空間軍備競賽,2018年10月,中國與俄羅斯等國一起向聯合國提交了一份《從國家安全角度看信息和電信領域的發展》的協議草案,對一些國家正在為軍事目的發展信通技術能力表示關切;美國則聯合加拿大、日本、澳大利亞、愛爾蘭等國提交了《從國際安全角度促進網絡空間國家負責任行為》的決議草案,要求確認私營部門、學術界和民間社會在國際網絡治理中的參與機制,要求聯合國加大對國家負責任行為準則以及國際法在網絡空間如何適用等議題的研究。2019年,新一輪的UNGGE談判重新啟動,圍繞關鍵基礎設施、現有國際法如何適用網絡空間等問題,中美兩國展開了新一輪的博弈。

  綜上所述,中美網絡關系中競爭面上升,但合作面仍然存在。這一方面是因為虛擬的網絡空間超越了國家的地理邊界,網絡攻擊、網絡犯罪、假新聞等網絡安全問題必須依靠國家之間的協作才能應對;另一方面,經濟全球化的大勢不可逆轉,技術創新和研發的全球價值鏈已經形成,美國能夠做得最多是降低其對全球價值鏈內對中國環節的依賴,而無法與中國完全脫鉤。中美在經濟和安全等諸多問題上必須攜手合作,才有可能制定全球性的國際規則。

  (二) 美俄關系:地緣政治對抗

  美國與俄羅斯在網絡空間的互動總體上是兩國在現實空間地緣政治對抗的延伸。從輿論戰、外交戰、制裁反擊到軍備競賽,網絡關系正逐漸映射出美俄大國關系的緊張。過去一年里,美國繼續推進“網絡威懾”戰略,緊抓網絡戰爭規則主導權的同時,在法律政策、體制機制、技術手段、規則制定等層面日臻完善,俄羅斯則在技術創新、互聯網管控、規則制定等方面多措并舉,繼續保持在網絡空間的強勢態度。俄羅斯與美國或者西方國家的矛盾和沖突主要體現在雙邊關系和國際治理層面。其中,前者體現為美國與俄羅斯圍繞“黑客門”之間的網絡攻擊和信息戰,后者則主要表現為全球互聯網治理理念和路徑的完全對立。

  1. 黑客攻擊與信息戰

  自2016年底爆出俄羅斯黑客干預美國大選以來,美國“通俄門”事件不斷發酵和升級。歷時675天,發出2800多張傳票、500多份搜查令,傳喚500多名證人的美國“通俄門”調查終于落幕,美國特別檢察官穆勒的調查結論是,特朗普及其競選團隊沒有與俄羅斯合謀影響2016年的美國總統大選,同時也沒有足夠證據表明特朗普妨礙司法公正。然而,這并不意味著美俄兩國之間的信息戰會就此落幕。2018年4月,美國知名智庫蘭德公司(Robinson et al.,2018)發布報告《現代政治戰》,報告指出,信息域是一個越來越重要,甚至是決定性的政治戰領域,信息戰以各種方式發揮作用,例如放大、混淆和說服,及時提供令人信服的證據是對付虛假信息的最佳辦法;報告分析認為,俄羅斯政府認為大眾傳播是國際政治的重要戰場,并且已經建立了廣泛的、資金充足的媒體庫,以促進其國內和國際目標;鑒于俄羅斯越來越重視“混合威脅”和“信息戰”,俄羅斯很可能會繼續打磨和擴大其信息戰的影響力。由此可見,黑客攻擊和信息戰將會繼續成為兩國間地緣政治對抗的重要工具和手段。

  2. 網絡空間國際秩序之爭

  如前文所述,美國和俄羅斯對于網絡空間國際秩序的競爭體現在理念和路徑兩方面。俄羅斯主張顛覆美國所主導的網絡空間自由秩序,可謂與美國自由、民主、開放的互聯網治理理念背道而馳。俄羅斯是網絡主權的堅定支持者,它認為國家應該對信息網絡空間行使主權。2019年5月,俄羅斯總統普京簽署所謂“互聯網主權法案”的動機也正是對美國2018年“激進”網絡安全戰略的回應,從而防范美國通過自身網絡空間優勢“懲罰”俄羅斯。通過這項法律,俄羅斯聯邦通信、信息技術和大眾媒體監管局(ROSKOM)有權集中管理俄羅斯的互聯網,包括互聯網交換點。在俄羅斯看來,其面臨的最大風險之一是在政治危機中,被美國故意切斷互聯網連接,使俄羅斯成為信息的孤島。因而,俄羅斯的愿望是另起爐灶,在國內建立一套獨立可控的網絡系統,從而擺脫美國的控制。長期以來,美國一直試圖通過政府戰略和國際協議促進全球互聯網的開放性,與俄羅斯所堅持的主權控制模式的沖突還將持續下去,但沖突的結果將主要取決于兩國間政治關系的走勢。

  3. 國家戰略的競爭

  美國將俄羅斯定位為戰略對手,2018年的《國家網絡戰略》引言部分有兩處提到了俄羅斯,一處是將俄羅斯與伊朗和朝鮮并列,認為其“不計后果的網絡攻擊傷害了美國和國際商業以及美國的盟國和伙伴,卻沒有付出可能阻止未來網絡侵略的代價”;另一處是“俄羅斯以網絡空間作為挑戰美國及其盟國和伙伴的手段……利用網絡工具破壞我們的民主,在我們的民主進程中制造不和”。美國認為俄羅斯不斷開發新的、更有效的網絡武器,對美國進行網絡攻擊的風險正在增加。為了應對俄羅斯的威脅,美國加強了與盟友互動,例如,加強與北約盟國間的網絡合作伙伴關系,進行針對俄羅斯的聯合網絡軍演,考慮取消《國防授權法案》中與俄中合作的撥款。從當前國際局勢看,特朗普參與聯合國平臺的意愿并不強烈,而是更希望通過北約、歐安、五眼聯盟等組織以及以日本、以色列等盟友國家為基礎建立“美國規則”;俄羅斯現有的理念也將持續,堅持信息安全學說中的概念和主張,突出維護信息空間主權,鞏固政府的主導角色。

  (三) 中俄關系:落實戰略協作

  近年來,中俄兩國在信息網絡空間的合作與互動日益緊密。中俄在信息網絡空間既具有很強的互補性和合作空間,也有戰略和策略上的差異。在治網理念層面,兩國都高度認同網絡主權的概念,強調政府的作用,但是俄羅斯的立場更加強硬,主張對當前的互聯網治理體系采取革命性的顛覆和再造,而中國的立場更具建設性,主張在融入的基礎上進行塑造;在技術層面,俄羅斯在軍用技術研發、軟件產業等方面具有明顯的優勢,但在電子信息制造業和技術成果轉化方面處于劣勢,中國的情形則恰好相反;在數字經濟層面,中國在移動支付、電子商務領域已經取得了顯著的成就,而俄羅斯也在加快該領域的發展,與中國展開相關合作對俄羅斯將是極大的促進;在國際戰略層面,兩國都希望能夠打破西方主導的國際秩序,擴大新興國家的影響力,但俄羅斯更為關注安全領域,而中國當前最為迫切的任務則是發展,為技術追趕發達國家水平和國內經濟、社會的發展創造有利條件。盡管中俄在信息網絡空間舉措不斷出臺,但是西方媒體對中俄的合作普遍持一種敵視和不看好的態度。他們的觀點主要包括:

  第一,他們認為中俄是為了規避民主以實現政權穩定。他們把這兩國都堅持網絡主權的概念,對互聯網實施了強有力的監管,看作是為了將更多的權力掌握在國家手中以實現政權穩定。俄羅斯目的在于尋求合作伙伴,建立國家甚至是未來國際法的基礎,以確?;ヂ摼W是國家的工具,而不是它的負擔(Margolin,2016);中國則是想要削弱國際人權法的作用,擔心互聯網會被用來動員和反對其在中國境內的統治(Sceats,2015)。

  第二,他們認為中俄合作只是臨時的“聯姻”,是浮于表面的對外宣示。中俄合作僅僅是為了對抗以美國為首的西方國家在網絡空間的主導權、挑戰西方國家網絡空間治理規則的權宜之舉,并不存在長期聯盟合作的動力(Davidson,2016)。在現實中,中俄之間相互有很多針對對方的網絡活動,近年來有增無減,而除了在國際場合協調立場之外,并沒有看到中俄在信息網絡空間有任何實質性的合作和進展(Wei,2016)。

  第三,他們認為中國在網絡空間的主張背棄了互聯網自由和開放的精神。中國雖然聲稱要實現互聯網的互聯互通,構建和平、安全、開放的網絡空間,但現實是,根據中國的說法,互聯網不應該受到外國的干涉,每個國家都應該有權力控制國內的網絡空間,但這個表述也可以理解為:任何互聯網監管都是合理的,比如國家對互聯網內容的控制(Wei,2016)。

  上述質疑固然有西方世界對中國國情和利益訴求認知不清的原因,但也揭示出中俄信息網絡空間合作缺少實質性合作的問題,而其深層次的原因在于中俄兩國在信息網絡空間核心利益訴求上存在明顯的錯位。在中國的綜合國力構成中,經濟實力的分量超越了軍事和政治因素,因而中國的力量發力點和國家利益訴求更多集中在數字經濟領域,也就是發展利益。與中國相比,俄羅斯則更多是一個軍事大國,其軍事力量的占比要遠大于經濟因素,俄羅斯在網絡空間的核心利益主要體現在信息安全層面而不是發展。兩國核心利益的錯位無疑使得中俄在信息網絡空間的戰略合作缺少足夠的共同利益作為基礎和支撐。

  盡管如此,中俄信息網絡空間的合作是中俄兩國構建全面戰略協作伙伴關系的重要組成部分,在當前國際格局加快質變、大國關系可能出現重大調整的關鍵時期,也有著極其重要的現實意義。為進一步落實中俄兩國的戰略協作聲明,加強兩國間的利益對接,中俄可以在以下三個方面深化合作:

  第一,推進科技和信息安全領域的產業合作。

  隨著“一帶一路”建設的快速布局,中俄兩國貿易規模和質量不斷提升,加之俄信息技術基礎實力雄厚,中國在信息技術應用和信息化普及方面成就突出,中俄兩國都需要將各自的優勢轉化為更多務實的合作成果,推動兩國信息產業在研發設計、市場運用方面的互利合作和共享,為兩國建設全面戰略協作伙伴關系奠定基礎。目前兩國已經聯合舉辦了電子商務、導航應用、信息安全、機器人工業的高峰論壇,積極建設中俄信息產業園。兩國信息安全產業合作已經開始,2015年,中國電子科技集團旗下中國網安與卡巴斯基實驗室簽訂戰略合作協議,雙方將在互聯網、云計算與大數據、反病毒引擎、APT主動防御、互聯網威脅情報共享、云計算虛擬化安全、工控系統安全、人才培養等方面開展深入合作。只有盡可能擴大雙邊的務實合作,才能推動兩國的戰略對接走向利益對接,為兩國的戰略協作奠定穩固的基礎。

  第二,擴大電子商務合作,強化中俄貿易互補,尋找和培育新的增長點。

  中俄跨境電商合作發展迅速,已成為雙邊經貿合作的新亮點。2017年上半年,中俄電商貿易額約16億美元,同比增長26.6%,俄網民在線購買中國商品的訂單同比增長5倍(福建省跨境電子商務協會,2017)。中俄貿易結構與中美貿易結構有明顯不同,有些領域可以替代,有些領域則難以實施。從中國與俄羅斯的貿易結構來看,兩國的經濟結構互補性較強,經貿合作的潛力較大。作為全球第二大經濟體,中國對能源和糧食等的需求量巨大,而俄羅斯經濟對石油、天然氣等能源出口依賴性較大,且是產糧大國,這為兩國加強經貿往來提供良好的基礎,電子商務平臺的建設必然會為兩國的經貿合作平添助力。

  第三,提升中俄在網絡空間國際治理中的協作,共同推動建立和平、安全、開放、合作的網絡空間國際秩序。

  中俄在國際層面的協作主要集中在聯合國、上合組織、國際電信聯盟、金磚國家、亞太經合組織等多邊機制內。從內容上看,兩國協調的內容包括:強調信息通信技術應用于促進社會和經濟發展及人類福祉,促進國際和平、安全與穩定,國家主權原則適用于信息網絡空間;構建和平、安全、開放、合作的網絡空間,建設多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系,保障各國參與國際互聯網治理的平等權利。2011年,中俄就與其他發展中國家一道向聯合國提交了《信息安全國際行為準則》,2018年,兩國又向聯合國提交了一份《從國家安全角度看信息和電信領域的發展》的協議草案,在2019年開啟的UNGGE談判中,中俄繼續加強協調合作。此外,在落實《聯合國合作打擊網絡犯罪公約》等議題上,中俄也應繼續保持密切溝通。

  (四) 中歐關系:建設性合作與競爭

  歐洲同樣可以說是網絡空間的先行者,在網絡空間國際治理中占有先天優勢,但由于實力、歷史和傳統等多方面的因素,歐洲在網絡空間國際治理上的政策立場總是處于美國和中俄等國之間。歐盟盡管是美國傳統上的盟友,但這幾年可以看到歐美在分合交織中的分離傾向日益顯著。一方面,美歐仍然在不斷強調彼此共同的價值觀和傳統的盟友聯系,在網絡安全合作、數字經濟規則以及網絡犯罪規則的制定上仍然有很多共同的立場;另一方面,在國家戰略層面觀察,在美國相對實力衰落、美國優先以及中美關系緊張的大背景下,歐洲國家正在開始重新自我定位,希望能夠在國際舞臺上發揮更加獨特的作用;因此,中歐合作必將既有競爭又有合作。

  中歐之間的競爭面主要源于歐洲對華的戰略定位。近年來,西方國家頻頻炒作“中國網絡威脅論”,一種聲音是指責中國的黑客攻擊和網絡竊密威脅到其他國家的安全和知識產權保護;另一種聲音是擔憂中國互聯網公司挑戰歐洲企業的競爭力。2019年3月12日,歐盟委員會(EU,2019)發布《歐中戰略前景》,認定“中國不可以再被視為發展中國家,應該對以規則為基礎的國際秩序承擔更多責任”,歐盟承認中國依然是合作伙伴,但在科技領域是經濟競爭者,在治理模式領域則是“全面對手”??梢?對于中國的崛起,歐洲國家還是抱有一定的戒心和防備意識。

  但是,相比較美國在網絡空間維持其絕對優勢的目標,歐洲國家最為關注的核心利益還是經濟增長和公民社會權益的保護。中歐之間在數字經濟領域仍有相當大的合作空間和潛力可以挖掘。2019年4月,中國—歐盟領導人舉行會晤并發表聯合聲明,同意繼續加強中歐在網絡空間的合作與交流,并就制定和實施網絡空間負責任的國家行為準則、打擊網絡空間惡意活動以及開展5G等產業間技術合作達成了多項共識;4月,第七屆中英互聯網圓桌會議在北京成功舉辦,在成果文件中,雙方同意加強互聯網和數字政策領域的合作及經驗分享,并且重申“中英互聯網圓桌會議”每年舉辦一次。這些頂層設計和合作框架對于中歐深化雙邊合作有著積極的意義。

  1. 與歐洲國家的雙邊合作

  在中美競爭最為激烈的新興技術領域,歐洲國家與美國的利益訴求并不一致,美國的首要目標是打壓華為這樣的中國企業,確保美國企業的領先優勢,而歐洲國家更為關注自身的網絡安全和經濟發展。例如,在美國宣布禁用華為的時刻,歐洲國家就出現了不同的聲音。據外媒報道,德國總理默克爾希望與中國達成一項協議,雙方互不進行間諜活動;作為交換,德國不會將中國電信巨頭華為排除在德國5G 網絡之外(參考消息網,2019a)。此前,新西蘭總理杰辛達·阿德恩也表示,她的政府正在制定一個程序,如果能夠消除政府通信委員會對于國家安全的顧慮,華為仍然可以參與5G建設;英國網絡安全部門主管也表示,在5G 網絡系統中使用華為的技術風險可以得到控制(參考消息網,2019b)。因此,中國應繼續加強與英、德、法等歐洲國家的雙邊對話,增信釋疑,在歐洲國家確信國家安全不受到威脅的前提下,中歐完全可以尋求共贏的合作。

  2. “一帶一路”框架下的數字經濟合作

  與美國不同,出于經濟發展的考量,歐洲國家對“一帶一路”框架下的合作持非常積極的態度,大力拓展雙方在該框架下的多領域合作有助于擴大彼此的共同利益,為管控和解決科技等敏感領域的競爭和沖突創造更大的回旋空間。2018年9月,第九次中歐信息技術、電信和信息化對話會議在北京召開,雙方回顧了第八次對話會議以來中歐在信息通信領域合作進展,重點圍繞ICT政策和數字經濟、ICT監管、5G 研發、工業數字化等議題進行了深入交流,達成了共識,增進了了解。雙方表示,中歐在信息通信領域擁有廣泛的共同利益和巨大的合作潛力,應認真落實第二十次中國-歐盟領導人會晤聯合聲明,充分利用中歐信息技術、電信和信息化對話機制,進一步加強政策溝通和相互了解,促進增信釋疑,積極拓展5G、工業互聯網、人工智能等領域合作。

  3. 網絡空間國際規則制定的協調一致

  在全球規則制定層面,中歐雙方最大的共同利益就是不希望美國一家獨大,反對美國霸權,而網絡空間的和平與穩定符合雙方的共同利益。2018年7月,第二十次中國—歐盟領導人會晤發布聯合聲明,雙方歡迎中歐網絡工作組取得的進展,將繼續利用工作組增進相互信任與理解,以促進網絡政策交流與合作,并如聯合國政府專家組2010、2013、2015年報告所述,進一步制訂并落實網絡空間負責任國家行為準則、規則和原則。2019年3月,中法關于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯合聲明中,第27條特別提到:致力于推動在聯合國等框架下制定各方普遍接受的有關網絡空間負責任行為的國際規范;充分利用中法網絡事務對話機制,就打擊網絡犯罪、恐怖主義和其他惡意行為加強合作(中新社,2019)。此外,在歐洲關心的數據保護問題上,GDPR已經生效并且對大量中國企業產生了實際的法律效力,2019年5月,多家中國產學研機構共同發布了《歐盟GDPR合規指引》,也是與歐盟加強對接合作的積極嘗試。

  四、結論

  在世界大變局的背景下,當現實空間正在經歷國際秩序的重塑,圍繞網絡空間規則制定和國際秩序建立的大國間博弈也會進一步加劇。在信息時代,5G、大數據、人工智能等信息通信技術快速發展,數字經濟日漸成為大國綜合實力比拼的重要領域,而中美之間力量的此消彼長正在成為當下網絡空間結構秩序演變的重要推動力,中國在數字經濟以及國際舞臺上的影響力逐漸增強,美國在軍事力量遙遙領先的同時極力確保企業的全球競爭優勢。結構性秩序的變化會進一步推動規則秩序的重建,網絡空間新規則的確立正在經濟、社會和國際等多個層面上展開。不可否認,在國際規則層面,中國的影響力和話語權與歐美等發達國家相比還有較大的差距,在中美兩國展開全面競爭的當下,中國在科技、數據跨境流動、數字經濟和負責任國家行為規范等方面將會面臨著更大的壓力,而我們的當務之急是盡快找到自身的痛點,系統性地改善和提高國內的創新環境,從根本上提高自身實力以應對外部環境的挑戰。

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